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专报研究 | 我国新型智慧城市发展研究

当前,随着网络强国战略、国家大数据战略、“互联网+”行动计划等一系列战略的实施和数字中国建设的不断推进,我国智慧城市建设的内涵和要求正在发生深刻变化并不断升级,自2016年10月习近平总书记在中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习时提出要“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手,推进技术融合、业务融合、数据融合,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”以来,全国各地加速开启了向新型智慧城市演进的新征程,新型智慧城市已成为当前全国各地提升城市竞争力、促进经济社会发展、提高市民生活品质、改进城市公共管理和服务的重要途径,新发展趋势持续推动我国不断巩固全球创新试验场地位。本报告在梳理新型智慧城市基本概念和总体发展情况的基础上,深入分析了我国新型智慧城市的建设进展、机遇挑战及存在问题等,提出了我院对新型智慧城市建设的有关建议。

一、我国新型智慧城市发展现状

(一)基本定义

新型智慧城市是新时代贯彻新发展理念,立足于我国信息化和新型城镇化发展实际,全面推动新一代信息通信技术与城市发展深度融合,引领和驱动城市创新发展,提升城市治理能力和现代化水平,形成智慧高效、充满活力、精准治理、安全有序、人与自然和谐相处的城市发展新形态和新模式。它包括无处不在的惠民服务、透明高效的在线政府、精细精准的城市治理、融合创新的数字经济、集约统筹的基础设施、安全可控的运行体系等关键要素,强调以为民服务全程全时、城市治理高效有序、数据开放共融共享、经济发展绿色开源、网络空间安全清朗为主要目标,通过体系规划、信息主导、改革创新,推进新一代信息技术与城市现代化深度融合、迭代演进,实现国家与城市协调发展。

(二)整体概况

随着新型智慧城市建设内涵和要求的不断变化,各地方政府加快探索新型智慧城市建设,持续推动着新型智慧城市向科学化、精细化、人性化、品质化方向发展,新型智慧城市建设基础设施共建共享、数据资源加速整合、核心平台统筹实施、应用服务深度融合等发展趋势愈发明显,技术融合、业务融合、数据融合水平显著提升,跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务能力不断提高。据不完全统计,全国所有副省级以上城市、89%的地级及以上城市,47%的县级及以上城市均提出了建设智慧城市,智慧城市从概念提出到落地实践,历经十多年发展,目前已整体进入新型智慧城市建设的新阶段。

与此同时,各有关企业纷纷发挥技术、建设、管理及运营优势开展新型智慧城市相关业务,共同构建并不断优化新型智慧城市建设生态圈,为推动全国新型智慧城市建设提供了强大助力。其中,基础电信运营商着眼发挥网络资源、计算存储资源优势,围绕智慧连接、云基础设施、设备租用等开展业务;通信设备供应商凭借在硬件、网络技术以及解决方案,以及产业生态构建等方面的优势,重点开展项目运营、云服务、设备供应等业务;集成企业凭借丰富的集成实施经验,开展项目总集成、单项目集成等业务;平台型企业凭借各自的平台优势,承接各地区新型智慧城市共享交换、基础支持等平台建设;互联网企业及软件开发企业,凭借突出的软件开发、市场嗅觉等优势,提供城市流量统一服务端口、综合应用系统、业务应用系统等服务。

(三)各地实践

目前,全国各地新型智慧城市建设热情高涨,部分城市从顶层设计切入,结合本区域战略规划,以解决城市病为基本出发点,形成了具有地方特色的实践方案,为全国新型智慧城市建设提供了重要参考。

1. 宁波

宁波作为最早提出建设智慧城市的城市,先后成立了智慧城市建设领导小组、智慧城市规划标准发展研究院、大数据管理局等,并探索了政府建设运营、企业建设运营、政府与企业共同投资建设运营等模式,出台了《宁波市管线数据标准》、《信息资源共享管理办法》,从体制机制、建设运营模式、标准规范等多个层面进行了深入实践。

2. 深圳

深圳提出“六个一”发展目标,即“一图感知全局、一号走遍深圳、一键可知全局、一体运行联动、一站创新创业、一屏智享生活”,力争建成国家新型智慧城市标杆市,达到世界一流水平。主要成立了新型智慧城市建设领导小组,办公室设在市经贸委下面,负责智慧城市、大数据的工作;采取企业建设运营,政府购买服务的方式,主要由中电科负责城市运营管理中心,华为和浪潮负责政务云,腾讯公司负责移动互联网服务,由中电科总经理担任新型智慧城市领导小组副组长;目前打造的城市运营管理中心,在平台定位、数据来源等方面的探索领先国内其他主要城市,具备一定借鉴意义。

3. 银川

银川在推进智慧城市建设方面采用“一图一网一云”的整体架构,其中,“一图”,是通过部署的各类物联网感知终端,结合全景真三维地图,对城市各要素进行空间节点定位;“一网”,是8000G的城市光网络,将这些节点连起来,把“一图”的数据传到“一云”;“一云”,就是大数据中心云平台,把“一网”送过来的数据进行存储和挖掘分析,让数据产生价值。通过打破全市各类“信息孤岛”,以智慧度、惠民度为核心目标,以资源整合、服务融合为理念,建立了智慧银川城市运营指挥中心,集合智慧城市日常运营、应急指挥、城市综合管理三大功能于一体,汇聚城市信息,分析城市指标,实现了城市的综合运营及统筹智慧调度,大大提升了城市的智慧化程度。

4. 杭州

2018年5月15日,全国首个城市数据大脑规划——《杭州城市数据大脑规划》发布,杭州成为全国第一个采用城市数据大脑模式,通过政府数据和社会公共数据的共同融合来治理的城市作为中国信息化、数字化建设的领先城市,杭州以“城市大脑”为核心,结合移动办事之城建设,通过大数据画像,建立大数据应用平台,分析当前时期可能需要的政务和公共服务,将服务信息、办理渠道等推送至用户面前,根据用户选择,提供更加深入的服务;近年来在智慧政务、智慧公共服务和智慧产业等领域,以数字化、智能化带动技术、管理、服务、产业创新,努力打造“国内领先、世界一流”的“智慧城市”。

5. 上海

上海发布《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》,提出智慧生活、智慧经济、智慧治理、智慧政务、智慧地标等五大应用板块,聚焦信息基础设施、数据资源共享开放、信息技术产业和网络安全保障,完善一体化的智慧城市支撑体系,构建宜居之城、创新之城、和谐之城、高效之城。提出需求、责任、负面“3”清单制度,从部门职能职责及权利出发梳理各单位的数据资源,实现了全市政务信息资源的高效和准确;按照“1+1+X”框架成立大数据中心,即1个大数据中心、全流程一体化在线服务平台(一网通办总门户)、依托服务平台的X个服务节点,实现了全市16个区、39个部门、220个街镇社区的服务集中办理,办理事项共1274个,通过该平台的应用,实现了减环节、减证明、减时间、减跑动次数的4个减,以及从找部门到找服务,群众跑路到数据跑腿、人找服务到服务找人、单打独斗到综合服务的4个转变。

6. 南京

作为全国最早一批启动建设的智慧城市,南京目前正围绕建设政务大数据中心,做优做强“我的南京”服务平台,建立全面系统的智慧城市建设体系,打造一流的智慧政务服务品牌推进智慧南京升级版建设。智慧南京中心作为全国第一个智慧城市展示中心,可通过大屏幕显示城市各类基础信息和实时运行状况,目前已形成“2卡+2网+2中心+2门户”的模式,2卡指市民卡和车辆智能卡;2网指政务外网、政务专网;2中心指政务数据中心、智慧南京中心,2门户指中国南京网站群、我的南京客户端。“我的南京”客户端注册用户数超过350万人,集成交通、健康、文化、政务、财富和公益等多个板块民生信息服务体系,已成为南京市影响力最大、使用面最广的公共智慧服务平台。

7. 贵阳

自2013年获批国家第二批智慧城市试点以来,贵阳市高度重视智慧城市建设,重点建设了“筑民生”综合服务平台、人口健康信息云平台、智慧旅游综合平台、大数据精准帮扶平台、“数据铁笼”、“大数据综合治税”等,出台了全国首个“物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联”的政府数据共享开放解决方案。率先实施发布了全国首部省市层面关于政府数据利用服务的地方性法规《贵阳市政府数据共享开放条例》。采用“索引管道式”的异构平台数据流转技术,构建以“一网一目录一企五平台”为基础的政府数据共享开放体系,切实实现“数据不搬家、数据不复写、数据管理机制不变”的共享开放新模式。市政府授予贵阳块数据城市建设公司相关政府数据特许经营权和采集权,不断创新政企合作模式,实现了平台资源与市场的充分结合。

8. 合肥

合肥作为“智慧城市”试点城市,成立了全国首家数据资源局,统筹全市信息化、电子政务、智慧城市、大数据、“互联网+”等工作,先后获得“智慧城市国际标准试点城市”、“2018中国城市治理智慧化优秀奖”等荣誉。搭建了市级大数据平台、政务信息资源交换共享平台等,为“城市超脑”建设打下基础,截至目前,市级政务信息资源交换共享平台,汇集了51家单位、161个业务系统、81亿条数据资源,编制资源目录1534项。建设了社会综合服务平台——“合肥通”,服务内容涵盖智慧交通、文化教育、医疗卫生、综合服务、政府办事、生活服务等领域,实现公民个人办事事项“移动可办”。组建市级大数据资产运营公司,在全国范围内率先采用数据收入认定、数据技术应用与数据研发投入三项结合方式进行大数据企业认定,首批认定了大数据企业115家,并对25家企业进行奖补,落实奖补资金1500万元。

(四)机遇挑战

1.发展机遇

(1)新战略为新型智慧城市建设指明新方向

随着智慧城市上升为国家战略,各地区政府纷纷围绕智慧城市建设有针对性的制定发展战略,以提升城市智慧化服务水平和综合竞争力。当前,全国各地正大力推动经济社会高质量发展,推动大数据、智能化更好服务经济社会发展和促进保障改善民生,新型智慧城市作为重要抓手和综合载体,其内涵与传统智慧城市有着较大区别,要求各部门、各领域、各行业以本区域战略规划为引领推动新型智慧城市建设,通过新战略为新时期各地区的新型智慧城市建设指明方向。

(2)新机构为新型智慧城市建设打开新局面

从此前公布的省市机构改革方案来看,目前已有山东、重庆、福建、广东、浙江、吉林、广西等7个省份均成立大数据管理局。从全国发展形势来看,上述地区均想通过此方式来筹建智慧城市牵头部门,整理、汇集政务数据,打破“数据孤岛”,实现真正的、全面的数据互联互通。随着大数据管理机构的陆续成立,为进一步整合了有关部门的社会公共信息资源整合与应用、智慧城市建设等职责提供了良好机遇,将更聚焦新型智慧城市建设,围绕顶层设计、共性支撑平台、统一门户等方面展开“一盘棋”任务谋划和推动实施,有助于理顺目前建设缺乏统筹、各自为政、重复建设等局面,形成新型智慧城市建设的新局面。

(3)新技术为新型智慧城市建设提供新动力

智慧城市在本质上是依托各类技术的高度融合,最大限度地搜集、挖掘、整合、开发和利用各类城市生产生活所产生的海量信息,并将其有效整合,以实现对城市的生产方式、生活方式、交换方式、公共服务、政府决策、市政管理、社会民生等多个方面的变革。当前,智慧城市整体呈现出信息化、数字化、智能化、智慧化的发展态势,大数据、人工智能、区块链、5G、边缘计算等新技术加速融合创新发展,将为全国各地区新型智慧城市建设由量变向质变提供新动力。

2. 面临挑战

(1)生态系统亟需构建

新型智慧城市建设是一项跨领域、跨部门、跨业务、跨层级的巨复杂系统工程,仅靠一家企业无法兼顾众多业务领域的复杂化、差异化建设需求,难以全方位推动智慧城市建设取得实效,必须依靠强大的生态系统来提供支撑。新型智慧城市建设涉及的整体规划、分项设计、施工组织到监理验收等各个阶段环环相扣,任何一个环节出现问题将直接影响建设成效,尤其新型智慧城市建设涉及大量统一业务平台和跨部门应用,因此,亟需加快构建涵盖设计方、牵头方、ISV和ICT提供方的生态系统,集各家之长,推动智慧城市建设从“物理反应”向“化学反应”转变。

(2)数据红利尚待释放

目前,全国各地大多都建立了数据采集及共享交换平台,初步实现了各类基础数据的汇聚,并在电子政务、城市管理、公共安全、交通出行、旅游、电子商务等领域形成了特色应用;但纵观全国,各地对于数据的应用大多停留在“数据”而非“大数据”阶段,仅有极少数地区建立起了“城市大脑”等综合型城市级应用,对于数据价值的挖掘与应用水平也处于较低水平。此外,我国社会信息资源80%掌握在政府手中,受限于数据开放进程较缓,数据价值难以得到深度挖掘和充分利用。随着计算成本的不断下降,未来将出现大量基于大数据的综合型、跨地区、跨部门应用,如何充分挖掘数据价值、释放数据红利必将成为未来智慧城市建设面临的重点抉择和挑战。

(3)网络安全面临考验

新型智慧城市要建立城市统一的感知体系、数据共享平台、统一门户平台及跨部门协同应用等,虽然可实现信息资源的高效互通共享和高度协同,但同时也为网络攻击者提供了一个显眼的目标,通过智慧城市汇集的各类数据以及高度协同的各类业务系统成为了新时期网络攻击的重点,导致在智慧城市便捷性与公民信息私密性、人工智能技术应用与社会伦理道德、网络硬件设施与智慧城市人文内涵等方面面临一系列挑战,网络安全面临严峻考验。

二、存在问题分析

(一)统筹推进策略意识方面

1.顶层设计“未理顺,缺统筹”

目前,全国大多地区缺乏一个整体性、全局性、科学性和可落地的顶层设计指导,无法形成指导智慧城市建设的一张蓝图。在实施过程中部分部门热衷于单个项目建设,部门之间乃至项目之间缺乏有机联系,在大数据应用背景下,在硬件设施、软件、数据以及运维方面必然存在大量的重复投资,造成人力、物力和资金的浪费,降低了智慧城市建设的效率和效益。智慧城市建设涉及部门多、领域广,仅靠单一部门单一行业自行推动,难以打破信息壁垒,亟需从全局层面对智慧城市建设进行统筹规划、事项决策、项目管理、绩效考核,彻底解决各部门各行业重复建设、分散建设、孤立建设等问题,从横向和区域角度理顺新型智慧城市工作推进策略。

2. 推进策略“缺共识,少协同”

从全国范围来看,基本形成了建设新型智慧城市的共识,但部分地区各级各部门对新型智慧城市建设的认识不统一、不平衡,部分部门与区县存在重视度不够、参与度不高等问题。另外,部分地区未建立统一高效的新型智慧城市工作推进机制,各自为政现象突出,智慧应用多从纵向角度考虑,自下而上进行自我规划、自我建设、自我应用,横向间的跨部门、跨领域、跨层级的业务协同、数据协同较弱,导致上下级以及同级之间的数据资源互通不畅、业务系统难以协同,无法在整个城市管理的全局形成一套完善、协同的信息化体系。

(二)基础支撑环境构建方面

1.硬环境“不完善、不均衡”

整体来看,全国大多数地区的大数据、物联网等信息基础设施建设尚处在起步阶段,各类物理基础设施智能化改造较为滞后,远不能达到建设新型智慧城市的要求。新型智慧城市建设水平参差不齐,除部分地区制定了智慧城市领域专项顶层设计并取得进展之外,仍有较多地区尚未通过智慧城市建设高效解决城市治理、民生服务等问题。

2. 软环境“不统一、缺整合”

虽然全国部分地区已完成自然人、法人、地理空间、电子证照库等基础库建设工作,但仍存在较多地区建设不完善,难以为新型智慧城市应用提供支撑;另外,大部分地区尚未建立集身份认证、电子证照、非税支付、物流等于一体的统一支撑平台,主要由多个部门分别牵头建设并在小范围内应用,应用成效难以释放;此外,部分地区尚未建立集政府服务资源、社会公共服务资源和便民服务资源于一体的智慧城市统一门户,各类政务类、便民类APP总数较多,“一事一端”、“一部门一端”的现象普遍存在,民众办事成本和复杂程度较高。

(三)信息资源集约共享方面

1.集约建设“不充分、不顺畅”

虽然全国大多数地区集约化建设工作启动较早,但在实际操作过程中,仍存在部分单位继续自行采购计算存储资源部署业务系统、托管式集约、核心应用未上云等问题,至今各地区系统上云情况仍不理想,大部分项目仍然采用传统的自购硬件模式甚至新建数据机房,加上部分单位仍存在系统部署在外地企业服务器等情况,各地统一的政务云平台建设进程较缓,不利于后续全市政务信息资源的打通和共享交换。此外,由于集约化建设未按预期推进,各地、各级、各部门在机房、硬件设施、软件以及运维方面仍需大量冗余投资,造成了人力、财力的巨大浪费。

2. 资源共享“量不多、质不高”

综合来看,目前全国大多数地区虽然已建成投用政务信息资源共享交换平台,且各相关部门大多建立了政务信息资源目录,但多数地区的部门仅从自身业务系统建设角度进行梳理,未从本部门职能职责及业务应用需求的全局出发进行编制,导致信息资源目录编制存在漏项、缺项、少项,在实际共享交换过程中出现数据缺失、数据质量不高等情况,可供使用的数据占共享数据总量比例较低,“数据烟囱”、“信息孤岛”依然普遍存在,影响了相关部门的业务应用,导致政务数据资源未发挥应有的效用。

(四)综合运营能力保障方面

1. 城市运营“无指挥、无协调”

虽然全国部分地区已建立了统一的城市运行管理中心(城市大脑),但仍存在较多地区尚未建立,相应地区有关部门缺乏业务协同联动和统一调度指挥机制,难以最大限度发挥各部门资源潜力,满足城市大数据分析、动态展示、跨部门应急指挥、综合业务应用等需求,既不利于对外宣传与交流学习,也无法有效支撑本区域精细化管理及决策辅助等工作。

2. 数据运营“实力低、带动弱”

目前全国部分先进省市率先通过数据开放尝试数据运营,但大多数地区从事智慧城市数据开发利用的本土软件开发企业相对较少,且技术实力及行业地位相对较低,尚未形成数据资源运营的良好氛围,无法全面支撑新型智慧城市建设对数据运营的要求。部分地区数据资源开放共享未见实质进展,针对科研院所、企事业单位等的数据开放力度仍显不足,数据资源整体利用效率仍然不高,在商用、民用领域的应用价值尚未得到充分释放,行业带动效应较弱。

(五)资金投入使用机制方面

1. 资金投入“模式旧、压力大”

新型智慧城市建设及运营需要大量资金持续投入,单纯依靠政府财政资金投入很难满足需求。目前大多数地区新型智慧城市建设主要依靠政府财政资金投入,投资渠道较为单一,吸纳社会资本参与建设运营力度不够,随着新型智慧城市建设进程的不断加快,财政压力将日渐增大,项目建设运营模式亟待创新。

2. 资金使用“碎片化、效益低”

目前,各地区有关部门新型智慧城市项目建设资金来源渠道较多,大多部门通过项目立项从本地区财政获取资金,由于缺乏统筹部署和资源整合,近年来部门各自分头建设了大量单个的、小而全的信息系统,资金使用碎片化现象较为突出。此外,各部门还存在利用自有资金或国家部委下达的资金开展智慧城市项目建设的情况,这类资金由于多带有专用性和具备自由支配的特点,导致政府难以统筹使用,在一定程度上影响了资金使用的整体绩效。

三、相关建议

一是要凝聚共识,加强保障。新型智慧城市建设是一项复杂巨系统工程,要保证其可持续良性发展,必须弄清楚新型智慧城市的内涵和外延,以及建什么、怎么建、建成后有哪些成效等问题,全国各实施地区的各级领导及具体经办人员首先应在思想层面达成统一认识,并在这一共识指引下通过体制机制建设与创新,加强对新型智慧城市发展的统筹管理和资源整合,为解决过程中可能出现的各类问题提供保障。

二是要营造生态,强化支撑。新型智慧城市建设涉及多个技术层面、多个行业领域,这一特性决定了其建设不可能单纯由政府或某家企业独自完成;从现阶段各地实践经验来看,加快构建本地新型智慧城市产业链和生态圈已成为各地的一致选择,在良好生态的推动下,各相关企业、科研院所等能协力提供全方位、全生命周期的技术支撑,更好地助力新型智慧城市的建设和发展。

三是要摸清现状,有序推进。新型智慧城市建设是一个长期的、发展的过程,无法一蹴而就,需要循序渐进。回溯全国智慧城市发展历程,无不与当时的经济文化水平、民众诉求、信息技术基础和人才储备情况密切相关,这就要求各地区对本区域的发展现状要有清楚认识,并基于此认识,结合当地战略规划、发展定位、民生痛点等制定整体性、全局性、科学性、可落地的规划方案,从全局层面统筹规划重点任务和相关工程,分级分类、有序推进新型智慧城市建设。

四是要构建机制,强化考核。新型智慧城市建设涉及政府、企业、事业单位、社会组织等多元主体,实施过程中跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务等现象突出,多主体本身带来的建设标准、运营质量和实施成效不一致成为影响新型智慧城市建设整体成效的一大难题,建议制定和完善考核评估机制,通过纳入绩效考核、开展年度评估、引入第三方全过程监督等方式强化考核,确保新型智慧城市建设成效。

五是要注重策略,确保安全。新型智慧城市建设要求将以往割裂、分散、孤立的各类数据进行全量汇聚,彻底消除信息孤岛,全面推动数据共享和开放,有效打破了当前各自为政的混乱局面,但在某种程度上也为网络攻击者提供了一个明显目标,给网络安全带来了巨大挑战。由于存在大量涉及国家安全、经济发展和社会公共利益的重要数据,一旦出现网络安全问题,就可能出现极其严重的后果,因此要充分认清当前严峻的安全态势,强化信息系统审查机制,开展响应等级的安全审查、安全等级测评、风险评估和管理,做好信息系统定级备案、整改和监督检查,筑牢网络安全保密“防火墙”。

撰稿人:戴超、许云林、刘剑

来源:中国信通院西部分院